En effet, seule la taxe foncière sur la propriété bâtie reste levée localement, le département demeurant compétent pour en voter le taux. 2011 est la première année où les concours de l’Etat, qu’ils prennent la forme de dotations, de fiscalité transférée ou de recettes de compensations, deviennent, avec 240 M€, la première ressource du Département devant la fiscalité locale directe et indirecte (195 M€).
L’autonomie financière des départements se dégrade progressivement notamment par la perte de leur pouvoir fiscal. Ils subissent par ailleurs une plus forte dépendance vis-à-vis de décisions de reversements de produits nationaux sur lesquelles ils ne peuvent avoir que très peu de prise.
De plus ce changement fondamental intervient à un moment où du fait de la crise financière et économique, les départements doivent faire face à des besoins économiques et sociaux de plus en plus prégnants. Dans le département du Doubs, les habitants sont particulièrement exposés à la fragilité sociale avec un taux de chômage supérieur à la moyenne nationale.
Par ailleurs, l’expérience des années antérieures, et en particulier l’insuffisante compensation constatée de façon récurrente des trois allocations individuelles de solidarité que sont l’A.P.A., la P.C.H. et le R.S.A., ne laissent pas envisager sereinement l’évolution des recettes de la collectivité dans les années à venir.
Dans ce contexte radicalement nouveau pour les recettes départementales, le Conseil général se veut d’autant plus vigilant quant au maintien de sa capacité à financer, sur le moyen/long terme, les projets auxquels il s’est engagé dans le cadre de Doubs 2017.
Dans cette perspective, c’est un budget responsable et volontaire qui est proposé pour 2011.
Un budget responsable, tout d’abord, par le renforcement des efforts de gestion conduits depuis plusieurs années maintenant et qui touchent tous les secteurs d’intervention.
Un budget également responsable dans ses choix de financement, avec une majoration de 1,5% du taux de taxe foncière sur les propriétés bâties. Le produit supplémentaire attendu, de 1,35 M€, ne couvrira que partiellement l’augmentation de la charge nette et le gel du produit de la CVAE.
Le budget 2011 confirme, enfin, la volonté du Département de moins recourir à l’endettement que par le passé, avec 49,1 M€ d’emprunts nouveaux pour 2011 après 55,3 M€ au BP 2010 afin de tenir compte d’une capacité à s’endetter moins importante au regard des contraintes financières connues par l’ensemble des Départements.
Un budget 2011 volontaire qui poursuit la mise en œuvre du projet Doubs 2017 et de ses ambitions pour le Département du Doubs.
La priorité est ainsi donnée au développement économique du territoire départemental, via l’accompagnement des communes dans leurs projets, à son attractivité via la poursuite – entre autres – de l’amélioration de nos infrastructures routières, et à l’amélioration du cadre de vie de ses habitants, dans un souci d’accès équitable, en tous points du territoire, à nos politiques publiques.
Un contexte qui reste particulièrement difficile pour les Départements
· Une évolution défavorable des recettes, dans un contexte de réforme de la fiscalité et de gel des dotations de l’État
Une autonomie fiscale en voie de disparition
Après la suppression de la taxe professionnelle en 2010, c’est la réforme de la fiscalité locale qui s’applique. Aujourd’hui, les départements ne disposent plus comme levier fiscal que de la seule taxe sur le foncier bâti.
Cette réforme entraîne la chute du pouvoir fiscal : le point de fiscalité est passé de 1,6 M€ en 2009 à moins de 0,9 M€ en 2011. Pour la première fois, les concours de l’État deviennent, avec 240 M€, la première ressource du Département, devant la fiscalité locale (195 M€).
La réforme de la fiscalité locale amoindrit donc considérablement le pouvoir fiscal des départements et entraîne mécaniquement la perte de recettes qui provenait du dynamisme des bases, en particulier de la taxe professionnelle.
La part de la fiscalité directe locale ne représente plus que 31% des recettes (hors emprunt) contre 46,6% en 2010. Le produit de fiscalité directe, qui s’élevait à 223,2 M€ au BP 2010, est de 151,8 M€. Le pouvoir fiscal est considérablement amputé et conséquence, c’est l’autonomie des départements, condition essentielle de l’existence des collectivités territoriales qui est atteinte.
Une situation aggravée par le gel des dotations de l’État
Le gel des dotations pour trois ans va peser sur l’équilibre financier des départements, d’autant plus qu’ils subissent une forte évolution de la demande sociale.
Les dotations de l’État sont en diminution :
–> l’enveloppe « normée » (94,3 M€) qui regroupe les dotations de fonctionnement (DGF (dotation globale de fonctionnement), DGD (dotation générale de décentralisation)…) et représente 20% du total des recettes de fonctionnement, baisse de 0,23% ,
–> les dotations d’investissement (DGE (dotation globale d’équipement), FCTVA (fonds de compensation de la TVA) et DDEC (dotation départementale d’équipement des collèges)) connaissent également une diminution de – 6,28% et s’établissent à 14,8 M€.
* La charge des trois prestations (APA, PCH, RSA) continue à s’alourdir
La charge nette du R.S.A. est estimée à 16,7 M€ pour 2011, soit une évolution de 2,5 M€ par rapport à 2010. Les dépenses s’élèvent en effet à 52,7 M€ alors que les recettes attendues sont de 36,1 M€ au titre de l’année.
Cet écart croissant s’explique par une forte augmentation du nombre d’allocataires du R.S.A. : + 18,6 % entre juin 2009 et juin 2010. Le Département compte ainsi (chiffre de septembre) près de 12 400 allocataires (7 755 allocataires du RSA « socle », 3 224 allocataires du RSA « activité » et 1 413 allocataires RSA « socle et activité »).
L’augmentation des charges liées au RSA témoigne d’une situation économique et sociale fortement dégradée, génératrice d’une forte demande sociale à laquelle le Département se doit de pouvoir apporter des réponses.
La P.C.H. : la charge nette (PCH/ACPT) évolue de 0,9 M€ par rapport à 2010, soit un niveau de 5,2 M€ pour 2011
L’A.P.A. : le nombre de bénéficiaires continue à augmenter. La charge nette est de 36,1 M€, avec un taux de couverture de la dépense par l’Etat qui ne cesse de diminuer : 25 % actuellement contre 38 % en 2002.
Globalement, la charge nette de ces trois prestations est en augmentation de 2,2 M€ par rapport à 2010. Pour les trois prestations de solidarité, la charge nette supportée par le Département, déduction faite des compensations reçues, s’élève à 237 M€ depuis 2002.
L’ensemble des éléments de contexte ci-dessus témoigne d’une situation très contrainte qui s’inscrit dans le prolongement des années précédentes et dont l’État est pour partie acteur. Plus que jamais, les départements sont victimes d’une dégradation rapide de leurs comptes avec un effet « ciseau » entre dépenses et recettes de fonctionnement qui s’accroît encore cette année.
Le budget primitif 2011 est pour autant un budget responsable et volontaire
Malgré ce contexte particulièrement difficile, le budget primitif 2011 est un budget responsable et volontaire qui permettra à la collectivité de conserver des marges de manœuvre, une capacité à investir. Il permettra également de préserver un équilibre financier tout en limitant le recours à la fiscalité.
*Un renforcement des efforts de maîtrise de la dépense
Les actions déjà engagées de maîtrise de l’évolution des dépenses de gestion sont renforcées, ce qui permet de présenter un budget 2011 dont l’évolution des dépenses de fonctionnement est limitée à 1,33 %, soit un niveau inférieur à la prévision d’inflation (1,5 % au projet de Loi de Finances).
Les dépenses d’intervention, dans tous les champs de compétences de la collectivité, sont optimisées, tout en veillant à continuer à assumer pleinement les missions de solidarité entre les hommes et entre les territoires du département. Le budget 2011 traduit bien le renforcement des efforts de gestion et de recherche d’économies engagées depuis plusieurs années
Tous les secteurs, sans exclusive, ont fait l’objet d’une recherche d’optimisation tant en interne qu’en externe.
Les frais de gestion de la Collectivité, en premier lieu, sont concernés par cette démarche. À titre d’exemple, le budget consacré aux dépenses de logistique baisse de 2,57 %, le budget informatique diminue de 3,11 %, le budget consacré aux ressources humaines voit sa progression limitée à 1,3 % à structure constante (alors que le Doubs se situe d’ores et déjà en deçà de la moyenne en termes de dépenses de RH par habitant).
Les crédits d’intervention et nos partenaires extérieurs sont également concernés, dans un réel souci d’équilibre entre l’interne et l’externe, par des efforts de maîtrise de la dépense :
– la réorientation du dispositif de vie autonome, en veillant à conserver un soutien aux personnes les plus dépendantes et les plus isolée,
– l’évolution du dispositif extra-légal de participation aux organismes prestataires en matière d’A.P.A.,
– la poursuite et le renforcement du contrôle d’effectivité de l’ensemble des frais d’APA à domicile,
– une remise à plat des engagements à respecter par les offices de tourisme prenant en compte les priorités du Département, dans le cadre d’un budget stabilisé, avec le souhait d’une coordination plus marquée du Comité départemental du tourisme.
*Cette maîtrise des dépenses de fonctionnement contribue à renforcer la politique dynamique du département en matière d’investissement
La maîtrise des dépenses de fonctionnement, conjuguée à la reprise encore modeste des droits de mutation (5 M€ de plus qu’au BP 2010, soit 34,5 M€ encore très loin de la recette encaissée en 2008 de 41,5 M€), permet de maintenir les investissements à un niveau équivalent à 2010 malgré le contexte d’étranglement financier des départements.
Ainsi, le Conseil général peut maintenir une politique active de soutien en faveur des projets des communes et des intercommunalités (le montant des autorisations de programme au titre de l’accompagnement des projets des territoires passe de 6,8 M€ en 2010 à 7,3 M€ en 2011), poursuivre le programme de restructuration des collèges (avec 22,1 M€ inscrits en 2011) et assumer, conformément à l’engagement pris en 2010, la finalisation du programme de régénération des chaussées qui a mobilisé 14 M€ l’an dernier et qui porte en 2011 sur 6 M€ complémentaires.
Un soutien direct au programme pluriannuel d’investissement du S.D.I.S., dont le Département est le premier financeur, est également apporté cette année à la réalisation des casernes, via le versement d’une subvention d’équipement de 5 M€ (qui vient s’ajouter à une participation en fonctionnement de 21,8 M€).
Cette politique d’investissement permettra de répondre aux projets communaux, aux besoins d’équipement et d’attractivité du territoire, à l’amélioration du cadre de vie de ses habitants et au soutien de l’activité économique et donc de l’emploi.
L’année 2011 sera plus particulièrement marquée par la poursuite ou le lancement de chantiers importants tels que :
– la réalisation des premiers travaux d’aménagement de la R.D.1 permettant l’accès à la gare de Besançon Franche-Comté TGV afin d’accueillir les premières rames en décembre 2011,
– la mise en œuvre de trois nouvelles opérations routières de sécurisation, autour du carrefour de la Prusse à Bethoncourt, de l’aménagement de la RD 461 dans « la côte de Fuans » et de la RD 464 à Fournet-Blancheroche pour achever la liaison vers la Suisse,
– la poursuite du programme « Collèges » avec les travaux en cours aux collèges « Stendhal » à Besançon, « Les Villanelles » à Rougemont et « René Perrot » au Russey pour un total de 11,7 M€, mais également l’aménagement de la demi-pension du collège de l’Isle-sur-le-Doubs et le lancement des études de conception pour les colléges « Diderot » à Besançon et de Voujeaucourt,
– la construction et la restructuration d’établissements d’hébergement pour personnes âgées. Ce programme fait l’objet d’une inscription de 3,5 M€ en 2011, permettant de soutenir cinq opérations de restructuration (Audincourt, Bart, Quingey, Pontarlier et le logement-foyer les Hortensias à Besançon).
– le renforcement de la politique touristique, avec un budget d’investissement qui évolue de 21 % pour 2011, en lien avec la création d’un nouvel outil de développement touristique à destination des territoires, le Fonds de soutien aux projets touristiques structurants, et la refonte complémentaire du Fonds d’investissement touristique (FIT).
Ces différents exemples, pris parmi bien d’autres, témoignent de l’effort soutenu que le Département entend poursuivre pour doter le Doubs des équipements nécessaires à son développement économique et à l’amélioration du cadre de vie de ses habitants.
· Un équilibre financier maintenu et un recours à la fiscalité limité
Malgré les efforts d’optimisation de la dépense, il s’avère nécessaire de procéder à une augmentation – qui reste modérée – de la fiscalité. Le produit supplémentaire lié à l’évolution du taux de la taxe sur le foncier bâti, soit 1,35 M€, ne couvre qu’un tiers des manques de financement qui sont essentiellement la conséquence de :
– l’augmentation de la charge nette (APA, PCH, RSA) de plus 2,2 M€,
– et du blocage de la C.V.A.E. (contribution sur la valeur ajoutée des entreprises) : manque à gagner de 1,47 M€ (qui vient s’ajouter au manque à gagner de 2,5M€ de 2010 lié à la non prise en compte de l’évolution des bases de taxe professionnelle)
– … et cela sans compter l’impact du gel des dotations de l’Etat : une progression de ces dotations comme l’inflation aurait permis au département de bénéficier d’un apport de recettes supplémentaires de 1,4 M€.
S’agissant de l’emprunt, le budget 2011 prévoit 49,1 M€ d’emprunts nouveaux contre 55,3 M€ en 2010. Cette décélération du recours à l’emprunt est rendue nécessaire par le nouveau contexte financier dans lequel les Départements évoluent. Les fortes contraintes financières pesant sur les Départements réduisent en effet leur capacité à s’endetter.
L’épargne brute constitue la condition d’un autofinancement d’une part des investissements. Son maintien à un niveau satisfaisant est le gage de la préservation d’une capacité à investir dans l’avenir.
Pour ce faire, et au-delà des efforts d’optimisation de la dépense, le Conseil général se trouve contraint d’augmenter la fiscalité, une augmentation toutefois limitée à 1,5 %.
Conjuguée aux efforts de maîtrise des dépenses en fonctionnement et à la reprise des droits de mutation constatée en 2010 de 5 M€ (reprise toute relative au regard de la perte qui demeure importante par rapport à l’encaissé de 2008), cette hausse de la fiscalité permet de rapprocher l’épargne brute de son niveau d’avant la crise financière. Celle-ci atteint ainsi 37,7 M€ au projet de budget 2011 (contre 31,1 M€ au BP 2010 mais 38,4 M€ lors du BP 2009).
Le Budget Primitif 2011 : poursuite de la dynamique engagée pour la mise en œuvre du projet Doubs 2017
Le budget 2011 avec un budget de 538 M€ (+ 0,8% par rapport à 2010) permet de maintenir la dynamique engagée en 2010 pour la poursuite de la mise en œuvre concrète de Doubs 2017 et de chacun de ses enjeux.
La Solidarité avec les hommes tout d’abord, est déclinée autour des quatre enjeux majeurs identifiés à ce sujet dans Doubs 2017 :
· Enjeu 1 : Préparer la jeune génération à être les citoyens de demain
S’agissant du premier enjeu de Doubs 2017 consacré à la jeunesse, 46 M€ lui sont, dont 44 M€ relèvent des missions traditionnelles de protection de l’enfance dévolues au Conseil général et du renforcement des actions de prévention précoce.
· Enjeu 2 : Favoriser l’accès à l’emploi et accompagner les adultes confrontés aux accidents de la vie
Le deuxième enjeu prégnant auquel le Département du Doubs est confronté est celui de l’emploi. Notre région a été plus durement touchée par le chômage que la moyenne nationale. Il importe donc de mobiliser les moyens nécessaires pour favoriser l’accès à l’emploi. Ce sont plus de 60 M€ qui y sont consacrés dans le budget 2011, dont environ 49,5 M€ pour les seules allocations de RSA.
· Enjeu 3 : garantir le respect de leur choix de vie aux personnes âgées
· Enjeu 4 : garantir à toute personne handicapée le choix de son projet de vie
60 M€ sont inscrits au budget 2011 en faveur des personnes handicapées, soit 3Me supplémentaires par rapport à 2010. Le premier facteur d’évolution du budget consacré aux personnes handicapées se situe au niveau de l’hébergement, compte tenu notamment de la mise en année pleine des places ouvertes précédemment et des places nouvelles autorisées pour 2011 (38 places). Le budget consacré à l’hébergement passe ainsi de 34,2 M€ en 2010 à 39,1 M€ en 2011.
· Enjeu 5 : Dynamiser l’économie au service de l’emploi
Près de 14,2 M€ sont consacrés directement à dynamiser l’économie au service de l’emploi, que ce soit à travers le soutien à la diversification et à la modernisation des exploitations agricoles, aux investissements en matière d’industrie, de commerce et d’artisanat ou encore à l’émergence de projets de développement touristique.
· Enjeu 6 : Améliorer encore les infrastructures et participer à l’aménagement durable de notre territoire et Enjeu 8 : L’accompagnement des projets des territoires
Pour que le Doubs soit économiquement performant, 154 M€ sont inscrits au budget 2011 pour améliorer encore ses infrastructures, participer à l’aménagement durable du territoire et accompagner les projets des territoires.
Ces 154 M€ sont répartis comme suit :
– 38,5 M€ sont prévus pour faciliter la mobilité des Doubiens en maillant le territoire d’infrastructures routières et d’équipements performants,
– 33 M€ pour contribuer à la réussite éducative par la mise à disposition de collèges adaptés et accessibles et 24,3 M€ pour optimiser les transports scolaires,
– 21,8 M€ pour accompagner le S.D.I.S. dans sa gestion des risques en tout point du département (progression de 7,5 par rapport à 2010.
L’amélioration du cadre de vie et l’aménagement d’un territoire attractif intègre également :
– 6,5 M€ pour le développement du patrimoine et de la diffusion culturelle sur le territoire. 3,7 M€ en investissement et 1,27 M€ en fonctionnement qui seront mobilisés en 2011 pour le projet « pays de Courbet, Pays d’artiste », avec l’ouverture du pôle muséal d’Ornans en juillet 2011
– 2,7 M€ pour l’encouragement d’une production de logements respectant les enjeux du développement durable.
– L’accompagnement des projets des territoires : le budget affirme sur ce point la solidarité et le partenariat avec les Communes et les intercommunalités. Pour 2011, ce sont 7 M€ qui sont ainsi consacrés au développement territorial et à l’aide à l’équipement communal.
· Enjeu 7 : Sauvegarder les ressources naturelles et lutter contre le changement climatique
L’urgence écologique est également une préoccupation pour l’avenir de nos territoires. 9,6 M€ sont ainsi prévus pour sauvegarder les ressources naturelles dont 8 M€ sont consacrés à l’amélioration de la qualité des milieux aquatiques.
